중국 국가발전개혁위원회와 국가에너지국은 2026년 8월 10일 2026년부터 2030년까지를 대상으로 하는 제15차 석탄산업 발전 5개년 계획을 발표했다. 이 계획은 중국이 이산화탄소 배출량을 ‘2030년 이전’에 정점에 이르게 하겠다고 약속한 시점을 앞둔 중요한 단계에서 나왔지만, 석탄 소비 정점에 도달할 구체적인 공식 연도는 정하지 않았다.
이 문서는 세부적인 감축 일정을 발표하는 대신 석탄이 계속해서 ‘기초 에너지’이자 공급 안보의 기둥으로 남을 것이라고 강조한다. 동시에 계획 기간에 석탄 소비를 정점에 이르게 하고, 석탄 사용 효율을 개선하며, 배출량을 줄이고, 석탄 기업을 위한 대체 산업을 발전시킬 것을 촉구한다. 따라서 Carbon Brief가 인용한 분석가들은 이 문서가 석탄의 단계적 퇴출이나 감축 계획이라기보다 에너지 구성의 전환이 다가오는 가운데 석탄 산업을 관리하고 재편하기 위한 틀이라고 본다.
구속력 있는 시한 없는 소비 정점
이 계획은 2026~2030년에 석탄 소비가 정점에 도달한다는 목표를 반복해서 제시하며, 이를 배출량 정점과 탄소중립 달성이라는 중국의 두 가지 목표와 연결한다. 그러나 동시에 에너지 공급을 보장할 것을 요구한다. 국가와 연계된 기관들은 소비 정점이 2027년에 도달할 가능성을 제기했으며, 독립적인 분석들은 석탄 소비에서 발생하는 배출량이 이미 정점에 도달했을 가능성을 언급했다.
구체적인 연도가 없다는 점은 전환 속도를 정하는 데 있어 베이징에 더 큰 유연성을 부여한다. 컬럼비아대학교 세계에너지정책센터의 비상주 연구원 케빈 투에 따르면, 2027년 정점 도달은 여전히 가능하지만 전력 수요 증가, 재생에너지 확대, 산업 활동, 날씨, 화학 부문의 석탄 수요에 달려 있다. 아시아사회정책연구소 중국기후센터 소장 리슈는 시장과 기술의 발전이 정점 시점을 결정하는 핵심 요인이 될 수 있으며, 규제 개입은 2030년을 넘기지 않도록 하는 데 그칠 가능성이 있다고 본다.
생산 감축보다 공급 강화
이 계획은 2015년과 2020년 계획과 달리 5개년 기간의 석탄 총생산 목표를 설정하지 않았다. 그러나 2030년까지 연간 1억 톤 이상의 예비 생산능력을 구축할 것을 강조한다. 이는 중국이 2024년 예비 생산능력 체계를 출범시킬 때 발표한 3억 톤 목표보다 낮은 수준이다.
북부의 산시성, 내몽골, 산시성, 신장 등 4개 지역은 계속해서 공급에서 핵심적인 역할을 수행한다. 계획은 이 지역들이 2030년까지 중국 석탄의 80% 이상을 공급하도록 하는 것을 목표로 한다. 2025년 생산량 기준 비중은 82%였다. 또한 신장 남부를 제외한 이 지역의 신규 또는 확장 광산은 연간 최소 생산능력이 120만 톤에 달해야 한다고 규정한다.
이 계획은 생산 관리의 중앙집중화도 더욱 강화하려 한다. 2026~2030년의 모든 신규 생산능력은 ‘단일 등록부’에 포함되어야 하며, 시행 전에 중앙정부의 승인을 받아야 한다. 이는 석탄 소비가 안정화된 뒤 감소에 접어들 가능성이 높아지는 가운데 기업과 지역이 신규 생산능력을 추가하려는 움직임을 막으려는 시도일 수 있다.
실제로 산업에서 무엇이 달라지는가?
이 계획은 ‘녹색 저탄소 전환’과 석탄의 ‘청정하고 효율적인 사용’을 언급하지만, 절대적인 전면적 배출량 감축보다는 생산·가공 과정과 소비 효율에 상당한 초점을 둔다. 제시된 방향에는 에너지 효율 개선, 물 사용 합리화, 광산 전기화, 광산에서 재생에너지원의 활용 확대, 비효율적인 석탄 연소 장비의 폐기와 청정에너지 대체가 포함된다.
석탄 광산의 메탄가스는 계획의 주요 축 가운데 하나로 부각된다. 계획은 2030년까지 탄층 메탄 260억 세제곱미터를 생산하고 광산 메탄가스 65억 세제곱미터를 활용하는 것을 목표로 하며, 이 가운데 최소 180억 세제곱미터는 오르도스 분지에서 나오도록 한다. 계획은 이 가스를 활용하면 안전성이 개선되고 에너지 공급이 늘어나며 배출량이 감소할 수 있다고 말하지만, 메탄 배출량의 절대적 감축 목표는 설정하지 않았다. 이는 이러한 조치의 효과가 아직 구체화되지 않은 실행 체계에 달려 있다는 뜻이다.
에너지와 화학 산업으로 전환하는 기업들
이 문서는 석탄 기업에 광산 폐쇄와 퇴출 계획을 관리하고, 노동력 전환과 부채 정리 및 환경 복구에 대응할 것을 요구한다. 또한 석탄이 연료일 뿐 아니라 원료로도 점점 더 많이 사용될 것임을 강조하면서, 전력·신에너지·화학 산업으로의 확장을 장려한다.
케빈 투에 따르면 기업을 석탄 화학 산업으로 유도하는 것은 이 계획에서 가장 영향력 있는 요소 가운데 하나다. 이 문서는 석탄을 석유와 가스로 전환하기 위한 전략적 기반을 구축하고, 저탄소 전력·녹색 수소·탄소 포집·활용·저장을 통해 배출집약도를 낮추기 위해 노력할 것을 촉구한다. 이는 석탄 화학 산업을 포기한다는 뜻이 아니라, 이를 더 효율적이고 고부가가치화하며 어쩌면 탄소집약도도 낮추려는 것이다. 리슈는 중동의 긴장이 환경적 주장에도 불구하고 이 부문의 추가 확장을 촉진할 수 있다고 본다.
결론: 이 계획은 중국이 석탄 의존을 끝내기보다 석탄 정점 이후의 단계를 관리할 준비를 하고 있음을 보여준다. 중국은 에너지 안보를 제공하는 석탄의 능력을 계속 지원하는 동시에 더 강력한 규제와 효율성 및 다각화를 추진하고 있다. 한편 실제 수요와 배출량의 정점 시점은 시장·기술·정책의 변화에 따라 여전히 열려 있다.