中国国家发展和改革委员会与国家能源局于2026年8月10日发布了《“十五五”煤炭产业发展规划》，涵盖2026年至2030年。这一规划出台之际，正值中国承诺“2030年前”实现二氧化碳排放达峰的关键阶段，但规划没有确定煤炭消费达峰的具体年份。
文件没有公布详细的煤炭消费下降时间表，而是强调煤炭仍将是“基础能源”和能源供应安全的支柱。与此同时，文件呼吁煤炭消费在规划期内达峰，提高煤炭利用效率，减少其排放，并推动煤炭企业发展替代产业。因此，Carbon Brief援引的分析人士认为，该文件并不是一项退出煤炭或削减煤炭的计划，而是在能源结构转型临近之际，对煤炭行业进行管理和重塑的框架。
消费达峰但没有具有约束力的时间表
该规划重申，要在2026年至2030年期间实现煤炭消费达峰，并将其与中国碳达峰和碳中和的“双碳”目标相联系，同时要求保障能源供应。与国家有关的机构曾提出煤炭消费可能在2027年达峰，独立分析也指出，煤炭消费产生的排放可能已经达峰。
缺少明确年份使北京能够更灵活地确定转型速度。哥伦比亚大学全球能源政策中心非常驻研究员凯文·图认为，2027年达峰仍有可能，但这取决于电力需求增长、可再生能源扩张、工业活动、天气以及化工行业的煤炭需求。亚洲社会政策研究所中国气候中心主任李硕认为，市场和技术进展可能是决定达峰时间的关键因素，而监管干预可能仅限于防止达峰时间超过2030年。
加强供应，而非削减产量
与2015年和2020年的两份规划不同，该规划没有设定五年期间的煤炭总产量目标。但它确认，到2030年要建立每年不少于1亿吨的储备生产能力；这一水平低于中国在2024年启动储备制度时公布的3亿吨目标。
北方四个省区山西、内蒙古、陕西和新疆将继续在供应中发挥主要作用；规划目标是，到2030年这些地区供应中国80%以上的煤炭，而2025年这一比例为82%。规划还要求，这些地区新建或扩建煤矿的最低年产能达到120万吨，但南疆除外。
该规划还将进一步推动生产管理集中化。2026年至2030年期间的任何新增产能都必须纳入“一本账”，并在实施前获得中央政府批准。这可能表明，随着煤炭消费接近稳定并随后下降，相关方面试图防止企业和地方争相增加新增产能。
行业实际上会发生哪些变化？
该规划谈到“绿色低碳转型”和煤炭“清洁高效利用”，但其重点很大程度上放在生产和加工环节以及消费效率上，而不是全面绝对削减排放。提出的方向包括提高能源效率、合理用水、实现煤矿电气化、提高煤矿对可再生能源的利用率，以及淘汰低效燃煤设备并以清洁能源替代。
煤矿甲烷是该规划的重点之一。规划目标是，到2030年生产260亿立方米煤层气，并利用65亿立方米矿井瓦斯，其中至少180亿立方米来自鄂尔多斯盆地。规划称，利用这些气体可以改善安全状况、增加能源供应并减少排放，但没有设定甲烷排放绝对削减目标，这意味着相关措施的效果将取决于尚未进一步细化的执行框架。
企业转向能源和化工产业
文件要求煤炭企业管理煤矿关闭和退出计划，处理劳动力转移、债务清偿和环境修复问题。文件还鼓励企业扩大电力、新能源和化工业务，同时强调煤炭除作为燃料外，还将越来越多地被用作原料。
据凯文·图称，引导企业发展煤化工是该规划最具影响力的要素之一。文件呼吁建设煤制油和煤制气战略基地，并通过低碳电力、绿氢以及碳捕集、利用与封存，努力降低排放强度。这并不意味着放弃煤化工，而是要使其更加高效、增加价值，并可能降低碳强度。李硕还认为，中东地区的紧张局势可能会推动该行业进一步扩张，尽管存在环境方面的论据。
总结：该规划表明，中国正准备管理煤炭达峰后的阶段，而不是准备结束对煤炭的依赖。中国继续支持煤炭保障能源安全的能力，同时进一步加强监管、提高效率并推动多元化；而需求和排放实际达峰的时间，仍将取决于市场、技术和政策的发展。